編者按：2002年—2012年，電力行業(yè)的往日與今昔錯綜交織。
從廠網(wǎng)分離、電監(jiān)會成立，到輔業(yè)剝離、區(qū)域電網(wǎng)設(shè)立分部，電力行業(yè)的分分合合無不滲透著2002年電改“5號文”的影響。
那份近萬字的電力體制改革方案，謀定了中國電力行業(yè)未來的發(fā)展方向，然而，十年過去，以“打破壟斷，引入競爭”為主要目標(biāo)的這場改革，究竟進展如何？我們又應(yīng)如何評價這場改革？
更有甚于，下一個十年，中國的電力業(yè)改革又將如何描摹？
自本期起，我們推出《電改十年》系列報道，與讀者一起走進中國電力行業(yè)。
經(jīng)濟觀察報 記者 于華鵬
輸配分開，有沒有必要？
作為電力體制改革四步走計劃的第三步，當(dāng)前正面臨來自各方較大的爭議。
日前有媒體報道稱，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞首次公開表態(tài)，認(rèn)為“應(yīng)堅持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”。
然而，按照2002年既定的“電改方案”即業(yè)內(nèi)通稱的5號文，則要求電網(wǎng)企業(yè)逐步對配電業(yè)務(wù)實行內(nèi)部財務(wù)獨立核算，從而實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配分開的重組。同時，對輸配電價也進行獨立核算，并最終形成上網(wǎng)電價、輸電電價、配電電價和終端銷售電價的四類電價。
是按電改方案繼續(xù)推進，還是順應(yīng)相關(guān)電力企業(yè)的“意見”？電改又一次出現(xiàn)方向的搖擺。類似的“認(rèn)識”沖突，在電改的十年推進中，并不鮮見。
甚至于，在“5號文”的設(shè)計之初，同樣存在著“向左走，還是向右走”的分歧。
5號文出臺背后
“實際上，整個電力改革思路的形成還要往前推。”在談到作為電改方案的5號文的出臺時，當(dāng)年為原國家電力公司設(shè)計改革方案的中國標(biāo)準(zhǔn)咨詢公司總經(jīng)理劉紀(jì)鵬對本報記者表示，電力體制改革的源頭應(yīng)從撤銷國家電力工業(yè)部，組建國家電力公司開始。
1996年12月，國發(fā)48號文決定組建國家電力公司，次年1月，國家電力公司正式掛牌成立。而且在成立之初，電力工業(yè)部并未馬上撤銷，而是與國家電力公司并存，實行雙軌制運行。
按照當(dāng)時的方案設(shè)計，組建國電公司是要通過對國電的公司改制，實現(xiàn)政企分開，打破壟斷，引入競爭，建立規(guī)范的電力市場。
很快，1998年3月，電力工業(yè)部正式撤銷，原管電職權(quán)移交當(dāng)時的國家經(jīng)貿(mào)委電力司。改革的第一步政企分開完成。
此后，電力改革的主體全部集中在國電公司本身，且主要解決其一家獨大的垂直一體化壟斷格局。
“就是這個時點，1998年的6月，國電公司找到我，提出給他們做改革方案的要求。”劉紀(jì)鵬表示，“8月份，我為國家電力公司做出了第一個改革方案《國電公司職能部門及部分直屬公司改革方案設(shè)計》，這個方案主要是解決和重新設(shè)計當(dāng)時國電公司的組織機構(gòu)。”
記者在劉紀(jì)鵬的辦公室，看到了在5號文出臺前后，劉紀(jì)鵬為電改設(shè)計了7套方案。這7套方案，有個明顯的分界點，即2002年國務(wù)院發(fā)布的5號文。前者主要是為國家電力公司時期操刀改革方案，后面幾套方案則為5號文發(fā)布后，如何分配公司相應(yīng)資產(chǎn)和切割資產(chǎn)進行方案制定。
此前，電改方案主要由國家電力公司自己設(shè)計并執(zhí)行。然而，就是因為進行的是公司以自我為主體的改革，引發(fā)了諸多問題。
這期間，有兩件電改的標(biāo)志性事件不可回避，并引發(fā)爭議。其一，即1998年年底，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》，隨后經(jīng)貿(mào)委在黑龍江、吉林、遼寧、上海、山東和浙江等地展開以省為實體的廠網(wǎng)分開。這在后來，被認(rèn)為雖打破大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，卻形成了以省為壁壘的電力資源壟斷。
引發(fā)大爭議的標(biāo)志性事件卻是二灘水電站建成即虧損，該問題被視為電改的轉(zhuǎn)折點。
1998年，二灘水電站首臺機組投產(chǎn)，年發(fā)電量高達170億千瓦時，按照設(shè)計，水電站主要為四川省提供電力需求，但是建成時，電力供需發(fā)生了急劇變化，先是重慶市作為直轄市單列，本來大部分本應(yīng)送向重慶的電量，對方卻只接納了30%左右，而且受1997年東南亞金融危機的影響，四川電力整體需求出現(xiàn)了供大于求。
數(shù)據(jù)顯示，二灘電站1998年到2000年三年間的棄損電量高達183億千瓦時，水庫蓄水無奈白白放掉。
此事隨后引起了時任國務(wù)院總理的朱镕基和副總理曾培炎的關(guān)注和介入，前者開會要求重新審視電改的進程。
其實此間，對于電改業(yè)界也開始出現(xiàn)不同的聲音，最具代表性的為時任國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司處長的王駿發(fā)表的《令人沮喪的電業(yè)改革》，認(rèn)為以“省為實體”的發(fā)展方針，將導(dǎo)致各省以鄰為壑，關(guān)閉電力市場，而且導(dǎo)致發(fā)電裝備技術(shù)水平在結(jié)構(gòu)上發(fā)生惡化。
由此多方合力作用下，電改主導(dǎo)權(quán)開始從國家電力公司轉(zhuǎn)向國家計委。2000年11月，國務(wù)院下發(fā)69號文，宣布暫停以省為實體的電改工作。同時成立以國務(wù)院副總理吳邦國為核心的電改領(lǐng)導(dǎo)小組，時任國家計委主任的曾培炎任組長，張國寶、王駿等也被吸納進來。
原國電公司的電改方向主要為以“全國一張網(wǎng)”為前提進行電力的市場化改革。然而，新成立的電改領(lǐng)導(dǎo)班子，則主張拆分電網(wǎng)，破除壟斷。
此后，雙方圍繞拆分還是不拆，進行了激烈的爭論，并提出了多種方案，總結(jié)來看，主要是國電電力公司提出的“1＋6”方案和國家計委電改小組提出“0＋4”方案。
前者主張保持國電公司主體不動，在其下分設(shè)華北、東北、西北、華東、華中和南方6個區(qū)域電網(wǎng)公司，然后實行廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)。而后者則主張取消國電公司，組建東北、北方、長江和南方四大電網(wǎng)公司，國電直屬電廠與電網(wǎng)公司脫離隸屬關(guān)系，實行廠網(wǎng)分開，此后再將全部發(fā)電廠（站）組建成幾個電源公司，實行競價上網(wǎng)。
前者被業(yè)界認(rèn)為是按發(fā)輸配售四大環(huán)節(jié)“大卸八塊”的縱向分拆，后者則在當(dāng)時被稱為縱橫并用的“破碎式改革”。
隨后，上述方案被國家計委“中和”，2001年5月，國家計委上報了“1＋6”的改革方案，即為5號文的雛形。方案主要內(nèi)容是在拆分國家電力公司的基礎(chǔ)上，以國電公司的資產(chǎn)為班底成立國家電網(wǎng)公司，并作為華北、東北、西北、華中、華東和南方6個區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人代表，在時機成熟時，將西北與華北，華中與華東公司合并，最終形成四大區(qū)域電網(wǎng)公司。
應(yīng)該說，該方案“吸收”了雙方的意見，但由此，也產(chǎn)生諸多模糊地帶，比如國網(wǎng)公司與區(qū)域電網(wǎng)公司的關(guān)系，是總公司與分公司的關(guān)系，還是并行的計劃單列，方案沒有給出。
當(dāng)該方案為此后的電改方案明晰了一點，即國家電網(wǎng)的職責(zé)為跨區(qū)線路的管理和調(diào)度，區(qū)域電網(wǎng)主要經(jīng)營所轄地區(qū)的電網(wǎng)。
然而方案拿出來討論后，旋即遭到各方的質(zhì)疑，并被指摘反壟斷的力度不夠。其實，此間方案出臺前，美國加州爆發(fā)了電力危機，此次危機讓方案制定者多出一條顧慮，即在破除壟斷的同時，仍需兼顧電力安全。
此后，雙方再次圍繞方案進行博弈，方案此后多次被“中和”，最終確定了將南方電網(wǎng)獨立出來先行試點的方案，同時明確了國家電網(wǎng)與區(qū)域電網(wǎng)的關(guān)系，即區(qū)域電網(wǎng)獨立運作，與國網(wǎng)僅保持股權(quán)上的關(guān)系。
這就是最終成形的“電力體制改革方案”，即5號文，于2002年2月正式發(fā)布。
然而就是這份妥協(xié)的方案，沒有厘清的諸多界限，為此后的改革推進帶來了眾多新的問題，以至于制定雙方在10年后回顧電改的成敗時，發(fā)出了少有的共同聲音：不滿意。“作為參與者，我也不滿意，國家發(fā)改委作為改革的主體并不負(fù)責(zé)任，拆分后引發(fā)了電荒，所以我說5號文是在一個錯誤的時間，以錯誤的方式，推進了一個錯誤的改革。”
而國家電監(jiān)會的楊明舟則以《中國電力工業(yè)體制改革基本不成功》為題直指5號文的不徹底，認(rèn)為對國家電網(wǎng)的拆分力度不夠。
一位不愿具名的原國家計委方面的方案制定參與者也表示了對于5號文推進10年的不滿，認(rèn)為市場并未按照其既定的放開發(fā)配售環(huán)節(jié)，監(jiān)管輸電環(huán)節(jié)的市場化格局，相反在電價統(tǒng)購包銷的路徑上越走越遠(yuǎn)。
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