階梯電價改革能否達到預期效果有待時間檢驗。
經過多次波折之后，階梯電價改革即將揭開面紗。3月28日，在沈陽召開的2012年全國經濟體制改革工作會議上，國家發展和改革委員會副主任彭森表示，今年將繼續深化資源性產品價格改革，完善價格形成機制，其中包括今年上半年各省將陸續推出居民階梯電價。
按照政策原本的設想，出臺階梯電價是為了合理使用資源，約束富人用電，促進節能減排。“居民階梯電價的改革，比較好地體現了資源性產品價格的市場化改革方向，也體現了節能減排的總體要求和對收入分配關系適當調控的總體原則。”在沈陽會議期間，國家發展和改革委員會副主任彭森如此表態。
“階梯電價”全名為“階梯式累進電價”，因為這種電價照顧到低收入人群維持最低生活水平的用電要求，又被稱為“窮人電價”。然而，不少業內人士指出，階梯電價這項針對富人制定的政策，卻可能是普通人跟著“受傷”，人們普遍擔心即將落地的階梯電價“劫富”不“濟貧”，淪為漲價階梯，最終受益的是壟斷行業的電力部門。
階梯電價全面展開
“國家的總體要求是上半年推出居民階梯電價，各地可結合各自情況相機抉擇。”在全國經濟體制改革工作會議期間，國家發改委副主任彭森明確指出。
這不是彭森副主任今年第一次發出居民階梯電價將于今年上半年在全國范圍內而不是一兩個省份推行的信號。
“按照要求，各地在定價的方案、思路確定后，通過聽證會聽取群眾意見后實行。”在今年的“兩會”上，他曾結合國務院的政府工作報告做過同樣的表態。在政府工作報告中，溫家寶總理提出，2012年穩妥推進電價改革，實施居民階梯電價改革方案。
“從政策內容來看，居民階梯電價是一項‘劫富濟貧’的價格政策，在保證絕大多數家庭電費支出不變的情況下，提高消費電能較多的富裕家庭的電費支出。”廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強表示，“居民階梯電價改革的宗旨是利用價格杠桿引導居民合理用電。”
國家發改委的依據是我國居民用電量和居民家庭收入大致皆呈現“二八”現象。數據顯示，5%的高收入家庭的用電量占到居民用電量的24%，10%的高用電量家庭消費了33%的居民用電。
除了引導居民合理用電、提倡節能減排之外，在不少專業人士看來，全面推行居民用電階梯電價還有另外的目的。“居民階梯電價改革，電網是希望成為有效調整其輸配電成本交叉補貼的重要手段。”復旦大學能源經濟與戰略研究中心常務副主任吳力波告訴記者。
原來，由供電成本決定，國外居民電價一般是工業電價的1.5-2倍。中國則長期對居民用電實行低價政策，帶來的價差缺口主要通過提高工商業用電價格分攤成本來彌補，這即是“交叉補貼”。“推行居民電價改革根本目的就是為了糾正電力市場中上游發電部門、中游輸配電部門與下游終端用戶之間由于價格信號扭曲導致的供需失衡。”吳力波說。
“由于交叉補貼的存在，居民無論收入水平高低，用電統一執行低電價，等于是用得多補得多，算下來還是富人受益。”林伯強解釋說，居民用電補貼在中低收入國家普遍存在，“補貼是必須的。但是‘一刀切’電力補貼是不合理的，某種程度上就是用窮人的錢補貼富人，這本身就不公平。”
緩解電力企業的成本壓力，顯然也是政策部門的考慮。相比于煤炭價格的連年大幅增長，電價漲幅最近幾年十分平穩，這直接導致處在電力體制改革的前沿的電價改革成為了重中之重。
一份資料顯示，自2004年實行“煤電聯動”后，煤炭價格快速上漲了好幾倍，而電價卻只做過幾次調整，上漲幅度不超過40%。“由于煤價近幾年連續上漲，火電企業虧損嚴重，發電積極性受挫甚至無法維持正常發電，發電有效產能增長萎縮。”中國電力國際有限公司董事長李小琳在今年兩會期間就曾抱怨過。
事實上，階梯電價并不是個新鮮事物。早在2009年11月，有關部門就已經進行過預熱。彼時，國家發改委對外公布了《關于加快推進電價改革的若干意見》的征求意見稿，并同時宣布“最快于2010年一季度推行居民用電階梯式”。2010年10月，國家發改委再次發布《關于居民生活用電實行階梯電價的指導意見》。
與此同時，地方上的試點也沒有停止。自2006年起，四川、浙江和福建三省，階梯電價的實踐就已悄然進行。所不同的是，浙江和福建實行三檔電價，而四川則實行著四檔電價的計費方式。
然而，兩次征求意見面臨的爭論也異常激烈，被平均、被高收入、被漲價等觀點層出不窮。“決策層在居民電價調整上慎之又慎，避免推高CPI是考量因素之一。西南大旱、北方寒冷天氣超長，種種氣候異常現象正引發農產品漲價，宏觀調控像在走鋼絲。”林伯強表示這些導致2010年并未推行居民用電階梯式。
公開信息顯示，很多省市都在為階梯電價的實施進行最后準備。在動作較快的河北省，目前，當地物價局正在對電網公司的成本進行核算。根據計劃，4月份將向社會發出聽證公告，5月份正式舉行階梯電價改革聽證會。
尋覓合理階梯
“居民階梯電價的方案去年已經制定出來，并進行了公示廣泛征求社會意見。在去年應對新一輪物價上漲的過程中，方案又進一步做了調整。”國家發改委副主任彭森指出。
原來，2011年11月，迫于煤電“頂牛”的困局，國家發改委宣布上調銷售電價和上網電價，并強調暫時不涉及居民用電價格。但同時表示會將現行單一形式的居民電價，改為按照用戶消費的電量分段定價推出居民階梯電價，并提出會把居民每個月的用電分成三檔。
第一檔是基本用電，第二檔是正常用電，第三檔是高質量用電。第一檔覆蓋80%的居民家庭，第二檔每度提價5分錢左右，第三檔每度調高2毛錢左右，并增加了針對低收入家庭的免費檔。
從現在的情況看，確定意見和之前公布的意見稿區別并不大。3月28日，國家發改委副主任彭森公布了階梯電價的總體思路，唯一發生變化的是第三檔每度電調高從原來的2毛上漲到3毛錢左右。
實施階梯式電價的做法，在國際上早有先例。上個世紀70年代石油危機以后，日本、韓國及美國的部分地區對居民用電采取了階梯式電價的做法，將居民用電實行分檔定價，用電越少價格越低，用電越多價格越高。這樣，既能合理反映供電成本，又能兼顧不同收入水平居民的承受能力。
按照設想，方案中第一階梯電價水平低于居民生活用電實際供電成本，第二階梯電價應反映供電真實成本，而為限制奢侈型用電設置的第三階梯電價則高于供電成本，高出部分用以補償第一階梯用戶沒有承擔的成本。
國家發改委已將階梯式電價權限下放，要求在深入調研論證的基礎上出臺政策并實施。如此一來，對普通群眾而言，電費是否要多掏腰包，關鍵取決于“第一階梯”電量基數。如果每檔電量設置過低，就會變成“普遍看漲”，而一旦電量設置過高，方案想要達到的節能目的又達不到。
第一階梯度數怎么定，是民眾爭議的焦點。而先前試點的地方，四川省從2006年開始試行階梯電價時，把第一階梯度數定為60度，參照標準是前一年全省低保用戶最高用電量為58度，在這基礎上調高2度作為起步度數。而浙江省把第一階梯度數定為50度，因為當時全省戶均用電量約為50度。
“合理設置階梯區間以及價差幅度同樣考驗著決策層。”發改委電價改革專家、華北電力大學教授張粒子指出。張直接參與了《電價改革方案》研究工作，目前承擔《能源市場體系建設與價格機制研究》，該課題是國家能源局“十二五”能源規劃重大研究課題之一。
林伯強教授也指出，如果真的達到規定的80%，老百姓的電費支出不提高，那么第一檔的基數應該達到月均200度左右。如果可以實現，對于整體電價影響并不大。“對困難家庭來說，一年省下百余塊，還是很可觀的。”林伯強分析。
中國能源網首席信息官韓小平則提出，如果能夠實現80%的居民都不受到影響，那剩余的20%也分為兩檔，便可以實現本次電改的目的：高耗電家庭多支付電費，來彌補能耗對于環境的影響。“大部分居民為了防止從二檔變為三檔就會有意識地減少過度用電，不會達到第三檔，便可以通過經濟手段實現居民用電的節能減排。”
“窮人電價”路有多遠
因為階梯電價模式照顧了大多數低收入群體，也被稱為“窮人的電價”。
“從拿出多種方案到廣泛征集社會意見；從經過聽證批準實施到第一檔電價不提高，覆蓋居民家庭比例由中央統一確定，這項改革一路走來，尊重民意，審慎推進，體現了政府在涉及民生重大改革事項上以人為本、科學民主的決策理念。”中國能源研究會能源經濟專業委員會副主任兼秘書長吳鐘瑚說。
但民眾仍舊擔憂“窮人電價”能在多大程度上減輕百姓負擔。其實，自從有階梯電價改革這一說法以來，很多人都曾質疑其實際上就是“漲價”的代名詞。
“由于一定的用電額度是‘剛性需求’，如果‘起步價’門檻太低，階梯電價也就演變成‘電價上階梯’了。”一位不愿透露姓名的上海徐姓居民說。
在知名時事評論員王興棟看來，沒有價格下浮也體現階梯電價距離“窮人電價”還遠。“很多披露的方案往往只提及超出部分的電價上浮，而沒有提到如果出現未用足的情況是否有優惠措施。因此，階梯電價方案的設計不僅要有上浮的部分，也應該有價格下浮優惠的部分，也就是把超收的部分回饋一些給節電居民。還有，如果家庭人數比較多怎么辦？”
而令人們更擔心的是，價格上浮的部分成為了電力壟斷部門的“幣多分”的新階梯。
中投顧問能源行業研究員任浩寧就曾向記者提供了一組計算數據：“假設平均提價0.125元/度，按照2011年城鄉居民用電5646億千瓦時，以居民用電量30%來計算，按照新標準，電網公司能增收約212億元。”
“電力作為壟斷行業，其成本理應得到監管，實現公開透明，這是社會允許它們維持壟斷地位的底線要求。否則，我們不能區分調價是合理成本的增加，還是維持或提高壟斷利潤的要求。”對外經貿大學能源經濟研究中心專家王煒瀚說。
不過，張粒子表示，盡管“由于全球化石能源的短缺及其消耗對生態環境的不良影響，國際、國內能源價格必然會呈上漲趨勢。但是，該方案僅僅是對20%家庭超出第一檔標準的電量部分提高了價格水平。所以，不會對大部分居民生活產生影響”。
實際上，在專家們看來，與實施居民階梯用電相比，實施工業階梯用電顯得更為必要。因為，目前中國居民消費的電量只占社會總用電量的很小比例，更大的用電大戶其實是工業企業。數據顯示，2011年城鄉居民用電5646億千瓦時，全社會用電量為46928億千瓦時，僅占12%。
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