特大城市轉移人口“落不下”，中小城市“沒人去”，中國的城鎮化道路將何去何從？
2012年9月7日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在出席省部級領導干部推進城鎮化建設研討班學員座談會時，非常形象地描述了城鎮化過程中應注意的路徑選擇。
“上世紀30年代，我國有一位地理學家胡煥庸，他畫了一條線，一直被國內外人口學者和地理學者所引用，稱為‘胡煥庸線’。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當時，這條線東南方占36%的國土居住著全國96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實是東南方發展得快，人口聚集得多。”李克強說。
這位決策者有些擔心，“目前，中小城市發育不夠，小城鎮數量多但規模小，集聚產業和人口的能力十分有限。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現有中小城市發展潛力，更好發展小城鎮，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市，也是一項緊迫的課題。”
他的擔憂，折射出城鎮化進程中的路線難題。此前數年間，堅持大城市為主體的城鎮化路線和兼顧中小城鎮的城鎮化路線幾經交鋒。
伴隨著技術進步，特別是高鐵的遍地開花，路線之爭有所妥協。2012年7月，李克強在湖北考察期間指出，在有條件的地方形成各具優勢的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。要注重體制機制創新，打破行政區域限制，使各類生產要素自由流動、優化配置。
誰來承載？
在選擇城鎮化模式上，中國長期存在小城鎮派和特大城市派之爭。中央農村工作領導小組副組長陳錫文和住建部分管全國城鄉規劃的副部長仇保興，力主在城鎮化進程中，不可輕言放棄小城鎮。
陳錫文從糧食安全的角度闡述道：“2011年城鎮居民每人消費主要水平，比如說新鮮疏菜每個人要比農民多出28%，食用植物油24%，豬牛羊肉51%，禽蛋87%，水產品兩倍以上。”伴隨著城市人口的增多，糧食需求不斷增大，而農業人口卻在減少。
仇保興亦提出警告：“拉美、非洲一些國家把人口都集中在一兩個大城市，農村沒有人、大城市承受力不夠，這樣農村和城市就都不行了。”大城市的活力無法直接輻射到農村，而農村的新鮮農產品又因物流不暢等原因沒法進城，“大小齒輪中間少了一個中齒輪”。
但仇保興也承認：“近20年來，我們進入小城鎮的人口降低了10個百分點。”
這位有著經濟學和規劃學雙博士頭銜的學者型官員告訴《中國新聞周刊》，重要的是財稅體制上的不匹配，“幾乎所有政策都是繞過小城鎮，直奔田頭”。
由于政治地位低，小城鎮天然處在劣勢。2007年，浙江省推出強鎮擴權改革，為一些工業強鎮未來升格為“市”提前鋪路。嘉興市嘉善縣西塘鎮時任鎮委書記沈國強和浙江省發改委體改處處長洪榮喜當時在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，強鎮擴權之前，鎮級財政的八分之七需要上繳。2006年，西塘財政收入2.3億，留給西塘的，只有2863萬。
仇保興說：“大城市有城市維護費；小城鎮既沒有維護費，聚集力又不夠，再來一個土地出讓金上交，造成城市結構的兩元。”
有鑒于此，住建部在政策上有意引導資源向一些小城鎮集聚，目前正在探索的方法包括：其一，聯合發改委在全國19000余個小城鎮中確定1800個重點鎮，進行重點扶持；其二，聯合財政部評選“綠色小城鎮”，要求綠色小城鎮有規劃管理體制，有相配套的建筑，有配套給排水，最好還能有一個“沒有假貨的超市”，此外還要試點三網合一、新能源應用等；其三，評選120個歷史文化名鎮；其四，聯合國家旅游局評選特色旅游鎮；其五，擬聯合農業部推廣“一鎮一品”發展計劃。
而陳錫文10年來亦一直嚴守政策底線，不放松土地用途管制，防止農民利益受損、成為城市流民，小城鎮進一步凋敝。2010年1月，他在一個內部場合嚴肅地講道：政策的水龍頭還擰在我的手里。
這位“農村改革之父”杜潤生的嫡傳弟子，堅持“中國人口較多，單獨發展大城市顯然不適合中國國情，推進城鎮化必須堅持大中小城市和小城鎮的發展并行不悖”的觀點。
然而，堅守政策底線的負面效應亦因此凸顯。過于謹慎的“三農”政策，使農地確權步伐有所延遲，農地財產權始終未能歸位。上世紀80年代和陳錫文同在“農村改革之父”杜潤生手下工作的北京大學國家發展研究院教授周其仁就不止一次“發牢騷”，“三農”政策過于遲緩，拖累了整個改革進程。
國土資源部副部長胡存智在2012年3月的一次會議上透露，從2000年到2010年，土地城鎮化速度是人口城鎮化速度的1.85倍。如果再考慮到2億多生活在城市卻沒有城市戶籍的人口，并不能充分享用城鎮用地的情況，實際上，土地城鎮化的速度更快。
這一格局，顯然與農地產權改革遲緩直接相關。周其仁告訴《中國新聞周刊》，當集體土地權利模糊之時，侵權就難避免。
和周其仁思路接近的國務院發展研究中心黨組書記劉鶴，則更多從小城鎮的低效率角度，對城鎮化路徑提出建言。
2009年底中央經濟工作會議重拾城鎮化國策之后，劉鶴在次年1月即發表講話稱，與發達國家作為大城市衛星城的功能不同，中國小城鎮的主要特點是生產出口產品，在人多地少的中國，規模經濟效率低的小城鎮遍地開花，似乎讓人難以理解。但恰恰是在這些小城鎮中，開始了鄉鎮企業的創業浪潮，沖擊了傳統國有企業這個計劃經濟的根基，并且成為中國加工貿易的主要力量。正是因為這個原因，維護小城鎮模式的呼聲十分強烈。
劉鶴指出，令人遺憾的是，除了資源生態破壞等現象加劇之外，缺乏國際市場將使生產型小城鎮的發展失去國際市場支持。因此，大部分小城鎮的人口數量都在下降，中等城市的情況也不例外。
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