3大配套文件將密集出臺 深圳土地改革超預期推進
上證報記者獲悉，根據(jù)深圳土地改革2012年工作重點，今年深圳將陸續(xù)出臺三大配套文件，即《深圳市關于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》的實施文件、“關于嚴格變更土地用途和調(diào)整容積率的若干規(guī)定”、“關于嚴格征轉地補償與土地轉換管理的若干規(guī)定”。
和若干重大土地制度變革相比，深圳市政府欲率先解決眼前問題的初衷十分明確。
三大文件劍指土地改革最大“難關”
即將制定或出臺的三大配套文件的目的各不相同。其中，首當其沖的是解決原集體組織和國有土地違規(guī)用地的確權問題，為土地整理儲備掃清障礙。
在深圳地產(chǎn)界沉浮了二十幾年的深圳市英聯(lián)國際不動產(chǎn)有限公司董事長宋星慧介紹，經(jīng)1992年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和2004年原特區(qū)外城市化轉地之后，深圳理論上已是全國唯一土地全部國有的城市。但現(xiàn)實中，這里原來的農(nóng)村集體仍占用大量的土地資源。由于權益談判的繁雜性，即便是早已公布的80余個首批城市更新項目目前也尚無一例順利開發(fā)。其中萬科、金地等龍頭企業(yè)參與的城市更新項目仍處于動拆遷階段。如何依托可操作性強的確權細則，和原村民展開談判，是深圳目前最急需解決的問題。
后兩個文件直接對應的是，未來部分土地改革試點區(qū)將有可能相對靈活地變更土地使用用途。“眾所周知，農(nóng)用地轉建設用地是土地開發(fā)環(huán)節(jié)的第一個關鍵性門檻，另外土地用途的變更也相當重要，工業(yè)用途變更為商業(yè)開發(fā)，商業(yè)變更為住宅，這些變化對開發(fā)主體來說，都意味著獲利空間的天壤之別。”一位深圳土地運營專家表示。
這三個文件，將是盤活深圳現(xiàn)有土地的先導性制度基礎。由此，深圳土地市場在沉寂多年后，將重新活躍起來。更多企業(yè)有望分享這塊蛋糕。
眾所周知，近年來，由于深圳可出讓土地資源越來越少，深圳是最早擺脫土地財政依賴的城市，但隨著城市的進一步發(fā)展，土地二次開發(fā)再次成為最迫切的需求。
制度紅利遍及多個環(huán)節(jié)
據(jù)了解，近期深圳土地改革的重點之一是以光明新區(qū)、坪山新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)為重點試驗區(qū)，結合土地二次開發(fā)和差別化土地供應，探索政府與土地權利人共享土地增值收益機制，創(chuàng)新土地用途改變的增值收益分配模式和補償形式。綜合運用稅收、金融、財政支付轉移以及社會保障等手段，加強政府、市場和原土地權利人的土地收益分配調(diào)節(jié)，加大探索土地增值收益溢價分成機制。
通俗地講，土地用途可以更靈活地變更，土地供給方式和地價機制都可以變化，但總目標是物業(yè)增值部分將不再是開發(fā)商獨享，而是由政府、原土地權利人等共同分享。
土地用途更靈活的同時，建設用地部分審批權也得以下放。“這次，部分建設用地審批權由國務院直接下放到深圳市政府，地方政府權利加大對高效啟動土地整備與開發(fā)提供了便利。”深圳房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士稱。
據(jù)了解，此前，深圳建設用地審批權在國務院，每年初深圳市上報一年一次的農(nóng)轉用方案，由國務院審批，然后按照分批次的方式編制農(nóng)轉用實施方案報省批準。深圳設特區(qū)后，中心城區(qū)內(nèi)農(nóng)轉用方案需要報國務院，但中心城區(qū)外的區(qū)域，在指標控制的前提下，由深圳市政府統(tǒng)籌安排建設項目用地。需要重點說明的是，深圳中心區(qū)發(fā)展已經(jīng)比較成熟，新增建設用地將主要集中在中心城區(qū)外，尤其是光明、坪山等戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域。
另外，差別化供地也是深圳供地體系的變化之一。根據(jù)方案，試點區(qū)將根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)周期、企業(yè)規(guī)模等，在供地方式、供地年限、地價標準等方面采取差別化政策。對產(chǎn)業(yè)用地出讓年限不再統(tǒng)一采用最高年期，而是彈性年期制度，提高土地循環(huán)利用率；地價方面，也將根據(jù)地價適用標準、土地收益用途、權限和交納方式等，建立差別化地價體系。
業(yè)內(nèi)人士分析，在確權之后，深圳土地改革方案設計了一系列利益分配機制，以重新激發(fā)多方熱情，包括被補償居民、參與開發(fā)的企業(yè)主體等。這些制度紅利遍及土地出讓、地價支付、收益共享等多個環(huán)節(jié)，形成了近年來最系統(tǒng)且邏輯分明、可執(zhí)行性強的土地改革方案。
眾多上市房企即將獲益
據(jù)了解，部分有工業(yè)用地儲備的上市公司，以及已經(jīng)參與深圳城市更新項目的上市公司都將因項目轉性和改革快速推進而獲益。
5月25日，就在《總體方案》出臺的當天，萬科正式簽署與南園新村舊改項目合作開發(fā)協(xié)議，宣布參與南園片區(qū)城市更新計劃，項目占地面積2.7萬多平方米。根據(jù)初步方案，未來將建設住宅、商務公寓、商業(yè)配套以及其他社會公共設施，建筑面積共約20萬平方米，在當?shù)乜芍^“巨無霸”項目。
據(jù)萬科透露，目前和萬科合作的恒豪公司已經(jīng)與南園新村住宅區(qū)共計458個住戶中的368戶業(yè)主簽署了《南園新村舊城改造補償安置協(xié)議》，簽約率已達80.3%。目前，簽約工作仍在繼續(xù)推進。根據(jù)城市更新的模式，改造協(xié)議達成后，政府將地塊的國有土地使用權整體協(xié)議出讓給發(fā)展商，收取土地出讓金。其間可根據(jù)項目發(fā)展的需要，合理調(diào)整土地用途。
另外，中糧地產(chǎn)擁有大約130萬平方米工業(yè)用地，主要集中在寶安老城區(qū)、寶安區(qū)福永大洋開發(fā)區(qū)，以及艾默生工業(yè)園。其中寶安區(qū)22區(qū)中糧工業(yè)園已經(jīng)被納入《2012年深圳市城市更新單元計劃第二批計劃》（草案），擬更新為居住和商業(yè)用地，需拆除建設用地面積4.06萬平方米，中糧地產(chǎn)所占權屬比重超過90%。一旦相關確權、補償細則出臺，大量類似的城市更新項目將快速推進。
萬科與中糧等參與的城市更新項目，是深圳未來城市運營模式的一大類。這一嘗試最早于2010年展開，是對已經(jīng)不適應現(xiàn)代化城市的多種土地進行分類更新，即重建、綜合整治及功能改變。其中大量項目屬于重建再開發(fā)，畢竟對于開發(fā)主體來說，這是受益最大的模式。
深圳土地二次開發(fā)的另外兩種模式是土地整備和城市發(fā)展單元。土地整備模式是以深圳坪山新區(qū)金沙區(qū)為代表，在政府主導下，以原來行政村為單位，政府通過容積率換空間、調(diào)整用地功能等方式，把土地增值收益的一部分整體打包給社區(qū)股份合作公司，由股份合作公司出面協(xié)調(diào)處理居民拆遷談判，合理補償，重新安置。
城市發(fā)展單元則是結合了城市更新項目和土地整備兩種思路，在評估、確權、制定收益模式、實施方案等不同階段引入相關政府部門、權利人等管理主體。試點區(qū)域為光明門戶區(qū)和坪山中心區(qū)。
除了已經(jīng)參與城市更新項目的企業(yè)外，另外一些手中持有工業(yè)用地的企業(yè)也可能獲益。資料顯示，特力A、深天健、深康佳A、深桑達A和深圳華強也擁有一定規(guī)模的工業(yè)用地，這些土地都有可能或已經(jīng)進入城市更新序列。
引領新一輪土地創(chuàng)富
深圳在中國土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年，深圳敲出中國“土地拍賣第一槌”，開創(chuàng)土地市場化交易先河。第二次土地改革則以率先探索統(tǒng)征統(tǒng)轉的“征轉分離”用地模式為標志，經(jīng)1992年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和2004年的城市化轉地后，深圳成為中國第一個轄區(qū)土地全部國有化的城市。而新的《總體方案》的推出，意味著深圳啟動第三次土地改革。
對于深圳土地改革的意義，我們可能在十年以后將會有更深刻的體會。其改革模式，表面上有它的特殊性，但實質(zhì)上可能代表中國土地改革未來的方向。“我國當前一些重大經(jīng)濟問題、社會問題，相當一部分都直接或間接與土地管理制度有關，我國現(xiàn)行土地管理制度已逼近重大變革臨界點。” 國土資源部部長徐紹史曾表示。
深圳一位資深金融系統(tǒng)高管稱，此前三十年，中國通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包和土地招拍掛制度釋放了天量土地制度紅利，推動了整個社會生產(chǎn)力的高效運轉，但也產(chǎn)生了很多問題。三十年后，中國面臨可出讓土地資源減少的現(xiàn)實。創(chuàng)新土地管理新模式，一方面解決原來土地制度的遺留問題，另一方面又可以盤活更多土地資源，產(chǎn)生經(jīng)濟發(fā)展新動力。
而業(yè)內(nèi)人士指出，深圳新一輪土改其實早在兩年前就開始著手醞釀，此間，國土部等國家主管部門多次與深圳市進行溝通。因此，在目前呈現(xiàn)出的《總體方案》中，很多即將推廣全國的改革內(nèi)容被融入其中。(于兵兵)
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