地方債將受“限額管理” 財政部敲定3年置換過渡期

　　地方債怎么管？財政部終于給出了一份完整版的方案。

　　1月11日，財政部網站公布《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（以下簡稱《意見》），明確對地方政府債務余額實行限額管理，并提出建立健全地方政府債務風險防控機制和妥善處理存量債務。地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君告訴記者，我們國家地方政府債務的主要問題是軟預算約束，缺乏嚴格的總量控制，地方的自主裁量權有多大，債務怎么劃分，都沒有嚴格的財政紀律，限額管理就是為了解決軟預算約束問題而量身定制的方法。

　　硬約束加強地方債限額管理

　　《意見》稱，對地方政府債務余額實行限額管理，年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額（或減去當年調減債務限額），具體分為一般債務限額和專項債務限額。

　　財政部財科所原所長賈康告訴《每日經濟新聞》記者，地方債問題要標本兼治，治本為上，防控地方債風險不能讓“潛規則”替代“明規則”，要著力抓制度建設，理順財政體制關系。

　　“我們會及時制止一些市縣違法違規對企業舉債提供擔保承諾的行為，及時整改并向社會公開。”財政部部長樓繼偉說，現在一些銀行要求地方政府給予擔保或者實質性的承諾，我們都堅決頂住，不允許。

　　在管理和償還環節，一般債務納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還，當赤字不能減少時可采取借新還舊的辦法。

　　專項債務納入政府性基金預算管理，通過對應的政府性基金或專項收入償還；政府性基金或專項收入暫時難以實現，如收儲土地未能按計劃出讓的，可先通過借新還舊周轉，收入實現后即予歸還。

　　地方到底有多少債務余額？樓繼偉2015年底解釋說，在2013年上半年審計結果的基礎之上，又一次在全國進行了自查和抽查。最后，確定地方政府債務余額截至2014年底是15.4萬億元，2015年地方政府債務限額是16萬億元，債務率為86%，低于100%的警戒線。他還表示，總體上是風險可控的，確實存在一些地區債務規模較大，償還能力下降，個別地區存在發生局部風險的可能性。有一些地區仍舊違法違規舉債、變相舉債，或者為企業舉債違規提供擔保承諾。

　　按照《意見》，未來地方政府債務總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準。年度預算執行中，如出現下列特殊情況需要調整地方政府債務新增限額，由國務院提請全國人大常委會審批：當經濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時，適當擴大當年新增債務限額；當經濟形勢好轉、需要實施穩健財政政策或適度從緊財政政策時，適當削減當年新增債務限額或在上年債務限額基礎上合理調減限額。

　　在具體落實上，根據《意見》，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方債風險防控負總責。列入風險預警范圍的地方各級政府要制訂中長期債務風險化解規劃和應急處置預案，在嚴格控制債務增量的同時，通過控制項目規模、減少支出、處置資產、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務，逐步降低債務風險。

　　《意見》還要求健全債務監督和考核機制，要將政府債務管理作為“硬指標”納入政績考核，地方政府主要負責人要作為第一責任人，切實抓好本級政府債務風險防控等各項工作。

　　緩風險三年左右完成債務置換

　　此次《意見》的一大塊內容就是妥善處理存量債務。2015年，我國啟動地方政府債務置換計劃，“2015年到期債務規模是3.2萬億元，今年確定的置換額度就是3.2萬億元，全覆蓋了。”樓繼偉說。

　　賈康說，債務置換是地方政府隱性負債陽光化與融資期限和成本的優化，當大部分地方政府債務都可以通過公開發行債券的方式置換之后，地方政府就不會為了還款而接受更高的融資成本，從而有利于降低市場實際利率水平。

　　樓繼偉介紹說，債務成本由置換前的10%左右下降到3.5%，預計每年為地方節約利息支出2000億元。在目前土地收入減少的情況下發行置換債取得的資金，能夠抵頂減收，可以使地方騰出一些資金用于重點建設。

　　財政部明確，地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內安排發行地方政府債券置換。

　　“發行置換債券，目的是避免債務違約。”王雍君說，總體來講，地方政府的償債高峰期是從2012年到2018年。三年左右，和2018年這個高峰期的最后一年比較吻合。如果這個高峰期過了，借新債還舊債就沒有這么多必要了。

　　既有存量債務又有新增債務限額，如何平衡？按照樓繼偉的解釋，原則上來說，置換債的比重高，也就是說存量風險大的地區，新給的債務規模就少，不要再發那么多新債了，逐步地緩釋風險。“另外，也要督促高風險地區制定中長期債務風險化解規劃，逐步通過控制項目的規模、壓縮公用經費、處置存量資產、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金，消化存量債務。”樓繼偉說。

　　關于地方融資平臺，轉型是必由之路。財政部將取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等措施予以支持。

　　“其實在2015年，地方融資平臺公司的融資職能就開始與政府剝離。”王雍君說，它們新產生的債務，在性質上將屬于公司債，這些公司要跟政府劃清界限，尋求市場化。