提升司法公信力求解“信訪不信法”
長(zhǎng)期以來(lái)，“黑頭文件（法律）不如紅頭文件、紅頭文件不如無(wú)頭文件（領(lǐng)導(dǎo)批條）”等順口溜在民間廣泛流傳，從一個(gè)側(cè)面反映了部分群眾信訪不信法的現(xiàn)狀。
2014年3月19日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），強(qiáng)調(diào)把解決涉法涉訴信訪問(wèn)題納入法治軌道。這是依法治國(guó)的必然，同時(shí)也對(duì)司法公信力提出新的考驗(yàn)。
信訪不信法的現(xiàn)實(shí)困境
中部某省信訪局曾經(jīng)作過(guò)一次專項(xiàng)調(diào)查，2012年1月至7月，這個(gè)省進(jìn)京涉法涉訴上訪實(shí)際發(fā)生數(shù)為626人次，占進(jìn)京信訪總量的28.2％；而在赴省信訪方面，僅登記的涉法涉訴來(lái)訪就有171批1109人次。
熟知情況的信訪干部表示，這些統(tǒng)計(jì)數(shù)字還只是“冰山一角”。“群眾信訪不信法的背后是信權(quán)不信法。”這個(gè)省信訪局負(fù)責(zé)人認(rèn)為，涉法涉訴信訪量居高不下，其成因主要有以下幾個(gè)方面：
一是判后執(zhí)行難造成的法律打白條現(xiàn)象存在。有些案件雖然法院作了判決，但由于各種客觀原因執(zhí)行不了、執(zhí)行不到位，當(dāng)事人無(wú)奈之下，轉(zhuǎn)而采取信訪形式表達(dá)訴求、尋求幫助。
二是行政干預(yù)情況的客觀存在。一些案件受地方利益、部門利益的影響，在處理上承受著來(lái)自各方面的干預(yù)和壓力，影響了案件的公正和效率，導(dǎo)致群眾上訪求助。
三是司法不公甚至司法腐敗因素的影響。從信訪部門接觸的一些涉法涉訴信訪個(gè)案來(lái)看，確實(shí)存在個(gè)別人員素質(zhì)不高、執(zhí)法出現(xiàn)差錯(cuò)，甚至以權(quán)謀私引發(fā)群眾上訪的現(xiàn)象。
四是纏訪鬧訪獲得“高額回報(bào)”的“激勵(lì)”作用。前些年，由于信訪問(wèn)責(zé)制的強(qiáng)力推進(jìn)，一些涉法涉訴信訪老戶反復(fù)糾纏、不斷進(jìn)京上訪，迫使當(dāng)?shù)卣鞒鲎尣剑o予補(bǔ)償。這些人嘗到了“甜頭”，從而帶動(dòng)他人走上通過(guò)上訪謀求法外解決之途。
江西師范大學(xué)政法學(xué)院法律系主任顏三忠解釋說(shuō)：“信訪最主要功能是為民眾提供利益訴求的渠道，與此同時(shí)，上級(jí)政府通過(guò)民眾來(lái)信來(lái)訪的方式，收集來(lái)自基層的第一手材料了解民意，監(jiān)督下級(jí)政府；權(quán)利救濟(jì)是信訪的輔助功能，但在信訪工作實(shí)踐中，輔助功能反而變成信訪的首要目標(biāo)了。”
江西省吉安市永豐縣人民法院研究室主任傅運(yùn)華認(rèn)為，群眾不到政法單位上訪，而到黨委、政府去上訪的原因在于民眾樸素的認(rèn)知，即：黨委、政府管著政法部門，只要引起上級(jí)政府部門重視，民眾的信訪問(wèn)題就能得以解決。
將涉法涉訴信訪納入法治軌道
面對(duì)困境，將涉法涉訴信訪納入法治軌道已迫在眉睫。為此，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見(jiàn)》一發(fā)布，立即引發(fā)各界關(guān)注。其中，涉法涉訴信訪“訴訪分離”“依法終結(jié)”等提法更是引發(fā)關(guān)注。
“《意見(jiàn)》對(duì)涉法涉訴信訪改革作了全面部署。”江西省南昌市中級(jí)人民法院副院長(zhǎng)黃淑彬認(rèn)為，此次信訪改革范圍廣、力度大、措施實(shí)，是修復(fù)司法權(quán)威的有力之舉。
“《意見(jiàn)》出臺(tái)之前，涉法涉訴信訪工作機(jī)制不完善，各部門職責(zé)不明、解決問(wèn)題層次不清，導(dǎo)致信訪人多頭信訪、各部門多頭交辦、重復(fù)交辦。”黃淑彬舉例說(shuō)，一起信訪案件，當(dāng)事人既到黨委、政府上訪，還到人大、政協(xié)、紀(jì)委反映，以上單位以交辦或轉(zhuǎn)辦的方式將案件轉(zhuǎn)到法院，這樣既造成信訪人奔波之苦，又不利于維護(hù)法律的尊嚴(yán)、權(quán)威、統(tǒng)一。
“《意見(jiàn)》亮點(diǎn)很多，我認(rèn)為最重要的就是把涉法涉訴信訪和普通信訪分開(kāi)，這有助于維護(hù)司法權(quán)威，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。”江西省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副所長(zhǎng)李云龍說(shuō)。
江西省已出臺(tái)《關(guān)于訴訟與信訪分離工作辦法》，要求各級(jí)信訪部門將群眾反映的涉及刑事、民商事、行政、國(guó)家賠償、執(zhí)行等信訪事項(xiàng)從普通信訪中分離出來(lái)，按規(guī)定導(dǎo)入相應(yīng)的政法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行處理。
李云龍認(rèn)為，對(duì)訴訪分離標(biāo)準(zhǔn)的界定讓司法部門和政府部門的職能更加明確，黨委、政府的信訪部門以后要對(duì)涉法涉訴信訪的群眾進(jìn)行疏導(dǎo)、解釋，引導(dǎo)他們到政法機(jī)關(guān)去按程序反映問(wèn)題，尊重司法結(jié)論，這有利于維護(hù)司法權(quán)威。
“依法終結(jié)制度是《意見(jiàn)》的另一大亮點(diǎn)，對(duì)于在申訴時(shí)限內(nèi)反復(fù)纏訪纏訴的，經(jīng)過(guò)案件審查、評(píng)查等方式，并經(jīng)中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定其反映問(wèn)題已經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。”顏三忠認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)成為終極裁判，不僅有利于解決纏訪纏訴問(wèn)題，還可以提高司法效率，節(jié)約司法資源。
讓“信訪的歸信訪，訴訟的歸訴訟”
“民眾對(duì)權(quán)威有一種樸素的認(rèn)識(shí)，即誰(shuí)說(shuō)話算數(shù)就找誰(shuí)。當(dāng)民眾合法權(quán)益受到侵害，正常司法途徑難以維護(hù)他們利益時(shí)，民眾傾向于通過(guò)信訪方式求助于上級(jí)行政部門。”顏三忠發(fā)現(xiàn)，雖然通過(guò)信訪途徑解決問(wèn)題的幾率極低，千分之五都不到，但民眾只要看到一線希望，都會(huì)不斷上訪。
專家表示，涉法涉訴信訪改革要成功，必須提升司法公信力，去除司法地方化、行政化。“當(dāng)前司法環(huán)境并不盡如人意，民眾訴訟成本高；即使打贏官司，還面臨執(zhí)行難問(wèn)題；司法機(jī)關(guān)人財(cái)物還掌握在地方政府手中，難免受到行政影響。”李云龍說(shuō)，沒(méi)有司法公正的保障，群眾維護(hù)權(quán)益時(shí)訴訟和信訪這兩條渠道都可能被堵塞，在基層引發(fā)新的矛盾。
因此，《意見(jiàn)》專門提到要進(jìn)一步提高執(zhí)法司法公信力，提出完善執(zhí)法司法責(zé)任制，嚴(yán)格落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，健全執(zhí)法過(guò)錯(cuò)發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、問(wèn)責(zé)機(jī)制等制度建設(shè)，要求嚴(yán)格倒查執(zhí)法辦案中存在問(wèn)題的原因和責(zé)任，嚴(yán)肅查處錯(cuò)案背后的執(zhí)法不公、不廉等問(wèn)題。
顏三忠認(rèn)為，《意見(jiàn)》有助于提升司法權(quán)威，理順訴訟和信訪這兩種不同的社會(huì)矛盾解決途徑，讓“信訪的歸信訪，訴訟的歸訴訟”，讓司法機(jī)關(guān)真正發(fā)揮定紛止?fàn)帲葷?jì)公民權(quán)利的作用。
顏三忠建議，應(yīng)確保上下級(jí)司法機(jī)關(guān)的相互獨(dú)立，上下級(jí)法院做出決定的過(guò)程應(yīng)該是分離的，改變過(guò)去下級(jí)向上級(jí)的請(qǐng)示、匯報(bào)制度；隨著司法機(jī)關(guān)權(quán)力的加大，還應(yīng)建立一套司法責(zé)任追究制度，完善突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)行使的監(jiān)督制約，深化司法公開(kāi)，確保司法公正，讓司法工作取信于民。
黃淑彬表示，《意見(jiàn)》實(shí)施后，法院作為糾紛解決的最后一環(huán)，是社會(huì)矛盾的集中點(diǎn)，信訪壓力尤其突出，法院申請(qǐng)?jiān)賹彙⑸暝V和終結(jié)工作任務(wù)將更加繁重，必須加強(qiáng)相應(yīng)的工作力量以應(yīng)對(duì)涉法涉訴信訪增多的趨勢(shì)，充分保障涉法涉訴信訪群眾的合法訴權(quán)。（記者 胡錦武 賴星）
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