地方接力大部門制改革
與國務(wù)院的改革方案相比,地方改革將“職能轉(zhuǎn)變”放在了更加突出的位置
在“國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案”出臺(tái)5個(gè)月后,8月底召開的中央政治局會(huì)議,審議通過了《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》。會(huì)議要求,要把職能轉(zhuǎn)變作為改革的核心、把深化行政審批制度改革作為重要抓手和突破口,繼續(xù)簡政放權(quán),增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。要把群眾需求作為改革的重點(diǎn),著力解決好事關(guān)民生的突出矛盾和問題。要深化政府機(jī)構(gòu)改革,堅(jiān)持精簡統(tǒng)一效能原則,推進(jìn)機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合,規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置,加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的剛性約束力,堅(jiān)決查處機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)行為。要充分發(fā)揮地方政府積極性,鼓勵(lì)地方因地制宜、從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行改革探索,大膽創(chuàng)新。
大部門制改革的接力棒,再次交到了各級(jí)地方政府的手中。新一屆政府在8個(gè)月內(nèi),取消和下放的行政審批事項(xiàng)已達(dá)221項(xiàng)。簡政放權(quán)的承接工作,已擺在了地方政府面前。
接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位權(quán)威專家表示,中央政府簡政放權(quán)、激活市場與社會(huì)活力的諸多努力,只有通過地方政府的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方能落地。與國務(wù)院的改革方案相比,地方改革將“職能轉(zhuǎn)變”放在了更加突出的位置。從“職能轉(zhuǎn)變”和“機(jī)構(gòu)改革”這兩個(gè)詞在文件名稱中的前后順序調(diào)整中,便可看出這種變化。
簡政放權(quán)與加強(qiáng)監(jiān)管并行
如何承接中央政府取消和下放到地方的審批權(quán)限,對地方政府的管理水平是一次考驗(yàn)。
“其間,既要防止地方中間‘截流’,又要防止對接管的事務(wù)過度管制,還要防止出現(xiàn)管理‘真空’。也就是說,轉(zhuǎn)給市場和社會(huì)的,任何一級(jí)政府不得截留,可下放給縣市政府的,應(yīng)徹底下放,同時(shí)做好事中事后監(jiān)管”。中國行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長高小平如是分析。
高小平認(rèn)為,國務(wù)院有關(guān)部門下放的審批權(quán)力既要在下一級(jí)政府確定承接措施,又要在本系統(tǒng)內(nèi)制定上下銜接的辦法。各地政府對國務(wù)院的簡政放權(quán)舉措,要從審批部門、審批對象、審批依據(jù)、審批內(nèi)容等方面,全面對照核對,并根據(jù)不同情況對審批項(xiàng)目作出處理,制定細(xì)化的承接方案,確保平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。
“對于保留的行政審批事項(xiàng),也要明確管理層級(jí),簡化審批程序,最大限度減少預(yù)審和前置審批環(huán)節(jié),創(chuàng)新審批方式,明確辦理時(shí)限,公開辦理流程,接受社會(huì)的監(jiān)督。”國家行政學(xué)院公共管理教研部宋世明教授認(rèn)為,應(yīng)借鑒以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),地方層面今后不應(yīng)再新設(shè)行政審批事項(xiàng),確需設(shè)立的,必須嚴(yán)格遵守行政許可法的有關(guān)規(guī)定,切實(shí)防止行政審批事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增。
行政審批,是一種帶有明顯事前監(jiān)管特征的“門檻式”監(jiān)管。而在簡政放權(quán)的大背景下,減少和取消行政審批事項(xiàng)的趨勢仍將持續(xù)。審批門檻降低了,正常的市場秩序、規(guī)范運(yùn)營和人民群眾的合法權(quán)益也要有效保障,這就要求地方政府改進(jìn)工作方式,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,避免管理缺位,防止“一放就亂”。
“當(dāng)市場主體有了更大的空間,相應(yīng)的,政府也要有更大的責(zé)任。過去坐在辦公室從源頭上管,現(xiàn)在要實(shí)地監(jiān)管。怎樣在人力資源有限的情況下,管住管好,對政府工作人員的管理能力、管理作風(fēng)、管理理念要求更高。”國家行政學(xué)院王滿傳教授說。
事中事后監(jiān)管的能力不可能“從天而降”,而是需要扎扎實(shí)實(shí)的制度調(diào)整和能力建設(shè)。“從市場監(jiān)管角度講,原則上應(yīng)實(shí)行屬地管理,把執(zhí)法重心下移,由市縣政府負(fù)責(zé),以解決‘看得見的管不著,管得著的看不見’問題,但這也面臨很大挑戰(zhàn)。”宋世明說,一是要有效避免“地方保護(hù)”的風(fēng)險(xiǎn),二是目前基層執(zhí)法力量薄弱、人員素質(zhì)良莠不齊。“這是地方改革實(shí)踐中需要下功夫解決的兩大難點(diǎn)”。
簡政放權(quán)的基層實(shí)踐,也要求地方政府規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行,提高政府公信力和執(zhí)行力。專家認(rèn)為,當(dāng)前應(yīng)梳理各級(jí)政府部門的行政職權(quán),公布權(quán)責(zé)清單,規(guī)范行政裁量權(quán),明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程。同時(shí),推進(jìn)行政權(quán)力行使的依據(jù)、過程、結(jié)果向社會(huì)公開,讓人民監(jiān)督權(quán)力。
機(jī)構(gòu)調(diào)整與職責(zé)整合并行
大部門制的核心,是將同一件事交由一個(gè)部門負(fù)責(zé),最大限度地解決部門職責(zé)的交叉和分散。其目的是“職能轉(zhuǎn)變”,機(jī)構(gòu)調(diào)整只是表象。因此,此次地方改革應(yīng)將機(jī)構(gòu)調(diào)整和職責(zé)整合并行。
“不能把關(guān)注點(diǎn)放在機(jī)構(gòu)和人的調(diào)整上,關(guān)鍵是政府的理念和角色要發(fā)生變化。地方政府應(yīng)把職能和權(quán)力的清單重新理一遍,而不是首先考慮調(diào)整哪個(gè)機(jī)構(gòu)。”王滿傳提出。
“除了與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革相銜接的衛(wèi)生人口計(jì)生部門、新聞廣電部門、食品藥品監(jiān)管等部門的整合,各級(jí)政府還應(yīng)從實(shí)際工作出發(fā),大膽創(chuàng)新,在更大范圍、更多領(lǐng)域綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)。特別是應(yīng)根據(jù)地方基層的實(shí)際和任務(wù)要求,在市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、城市規(guī)劃建設(shè)和市政管理等領(lǐng)域,加大機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合力度。”宋世明說。
在一些地方,綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)的探索一直在持續(xù),比如海南省和廣東順德的“政務(wù)服務(wù)中心”類改革。“政務(wù)服務(wù)平臺(tái),不能止步于幾個(gè)部門窗口的‘物理’整合,而是要發(fā)生‘化學(xué)變化’,實(shí)現(xiàn)為市場主體和人民群眾服務(wù)的改革目的”。宋世明表示。
改革越深入,統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)改革的要求就越強(qiáng)烈。政府機(jī)構(gòu)改革更不是孤立推動(dòng)的,特別是要與正在推進(jìn)的事業(yè)單位分類改革相協(xié)調(diào)。對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位,逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu),涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的,不得突破政府機(jī)構(gòu)限額和行政編制總額,抓緊制定人事、收入分配、社會(huì)保障、財(cái)政等事業(yè)單位改革配套政策,并做好教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革的銜接。
與此同時(shí),基層政府特別是市縣政府的管理體制和政府功能也需要新的改革調(diào)整。“比如理順條塊關(guān)系,就是其中的重要內(nèi)容”,宋世明特別提出。
2011年10月的國發(fā)48號(hào)文,已明確將工商、質(zhì)監(jiān)省級(jí)以下垂直管理改為地方政府分級(jí)管理體制。業(yè)務(wù)接受上級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行雙重管理、以地方管理為主。其行政編制分別納入市、縣行政編制總額,所屬技術(shù)機(jī)構(gòu)的人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),由市、縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門管理。
“應(yīng)堅(jiān)持已經(jīng)明確的改革方向,抓緊落實(shí)完成省級(jí)以下工商、質(zhì)監(jiān)部門的行政管理體制調(diào)整”。宋世明說,從垂直管理改為分級(jí)管理,必然會(huì)經(jīng)歷較大的改革阻力,但此次地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革將為這項(xiàng)改革注入新的促動(dòng)力。
此外,專家提出,還應(yīng)配合此次地方改革,深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能;深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn),探索適合小城鎮(zhèn)發(fā)展特點(diǎn)的行政管理體制,為推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供有力保障。
編制資源向基層一線傾斜
機(jī)構(gòu)編制的“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”,是改革開放以來多次政府機(jī)構(gòu)改革留下的最為深刻的教訓(xùn)。專家提出,此輪地方改革要特別吸取以往歷次改革的教訓(xùn),嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制。按照財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的要求,加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理創(chuàng)新,嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律,解決機(jī)構(gòu)龐雜、人員臃腫、人浮于事等現(xiàn)象,嚴(yán)格控制政府規(guī)模,努力降低行政成本,把更多財(cái)力用于改善民生。
“從以往的教訓(xùn)來看,行政編制卡得很嚴(yán),不容易突破。相比之下,事業(yè)單位的編制略微寬松。必須把這兩個(gè)口子同時(shí)扎緊,才能保證中央核定的各級(jí)行政編制總額和各類專項(xiàng)編制員額不突破”。宋世明說,具體而言,地方事業(yè)編制總額應(yīng)以2012年底統(tǒng)計(jì)數(shù)為基數(shù),由省級(jí)政府總量控制,并在總量內(nèi)有所減少。
對于基層政府而言,逐年擴(kuò)展的公共服務(wù)事項(xiàng),與愈加嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)編制約束之間存在著客觀的矛盾。一方面是市場主體和人民群眾對政府公共服務(wù)的要求越來越細(xì),社會(huì)管理等方面的工作任務(wù)越來越多;另一方面則是對新增機(jī)構(gòu)、新增人員編制方面的剛性約束。不少基層政府困惑于此。
“近年來,一些地方在編制管理創(chuàng)新方面總額不突破,向改革要編制,向管理要編制,向信息技術(shù)要編制的做法很有價(jià)值”。高小平說,轉(zhuǎn)變職能必然會(huì)出現(xiàn)有些事不需要人去管了,這些人就可以干其他需要加強(qiáng)的事。現(xiàn)代化、信息化的行政管理手段,又為實(shí)施高效管理和優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供了技術(shù)上的支撐。“因此,機(jī)構(gòu)限額和編制總額不突破是可以做得到的”。
專家指出,應(yīng)鼓勵(lì)各地因地制宜地探索在總量內(nèi)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)調(diào)劑使用編制。王滿傳說,地方政府的上下級(jí)之間也要進(jìn)行編制調(diào)整,現(xiàn)在一些地方基層工作人員不足,而中高層工作人員相對偏多。應(yīng)結(jié)合簡政放權(quán)和重心下移,推動(dòng)編制資源向基層和一線傾斜,防止擠占、挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和一線人員編制。
正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的中國社會(huì),為政府的管理體制改革增加了更高的難度系數(shù)。“大部門制和現(xiàn)代政府職能,是建立在比較成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制和比較健全的社會(huì)管理體系基礎(chǔ)上的,并且是一種在常態(tài)下施行的行政管理型態(tài)。而當(dāng)前中國面對著比較嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢,需要政府作出適當(dāng)和有力的干預(yù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變還在進(jìn)行之中,遠(yuǎn)未完成,社會(huì)管理創(chuàng)新任重道遠(yuǎn),這一切對政府自身轉(zhuǎn)型提出了很大挑戰(zhàn)”。高小平說。
“我們現(xiàn)在是在改革中尋求出路,通過改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)的發(fā)展,通過改革釋放市場活力和社會(huì)動(dòng)力,通過打造行政管理的升級(jí)版,建設(shè)與中國經(jīng)濟(jì)升級(jí)版相適應(yīng)的服務(wù)型政府”。高小平表示,這一點(diǎn)彰顯了中國特色的“改革自信”。
(記者楊琳 實(shí)習(xí)生于萍 唐朵朵)
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