沒娘的城管
5月31日，延安城管隊(duì)協(xié)管員景鼎文雙腳飛踩街邊商戶，“延安城管”一夜爆紅；
6月15日，武漢城管隊(duì)員桂文靜、楊希“體驗(yàn)擺攤”被曝光，“換位思考”成為流行詞；
6月16日，北京城管隊(duì)協(xié)管保安員在執(zhí)法中被多名商販圍毆，頭部中拳，倒地不起；
6月18日，武漢市城管局針對(duì)“城管擺攤”再次召開媒體通氣會(huì)。面對(duì)社會(huì)各界的質(zhì)疑，武漢市城管局新聞宣傳負(fù)責(zé)人葉志衛(wèi)說：“我們強(qiáng)力管理攤販，說我們暴力！我們采取眼神、鮮花、體驗(yàn)等形式，又說我們作秀。你們到底要我們?cè)趺醋觯俊?/p>
“打砸搶，以前差不多就是這么回事”
——2008年，百度百科中的“城管”詞條被網(wǎng)友更改、演繹為：“形容詞：形容殘暴、血腥、恐怖……”
打人，被打，潛伏……在過去的十多天里，“城管”占據(jù)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)端。一邊是執(zhí)法不力，一邊是暴力執(zhí)法，這也是城管建立十幾年來的一個(gè)縮影，執(zhí)法者與違法者的矛盾沖突不斷，從未調(diào)和。
“說到底，我們城管就像沒娘的孩子，沒人管，沒人疼。”羅君(應(yīng)采訪對(duì)象要求，本文中城管隊(duì)員均為化名)今年54歲，已經(jīng)過了可以“內(nèi)退”的年齡，1998年12月1日，從北京市城管監(jiān)察大隊(duì)正式上街執(zhí)法的那一天起，他就是一名城管隊(duì)員。
城管監(jiān)察大隊(duì)的前身，是市容監(jiān)察大隊(duì)。1984年，羅君加入市容監(jiān)察大隊(duì)，一干就是十幾年。直到1998年，市容監(jiān)察大隊(duì)與工商局部分機(jī)構(gòu)合并，改名“城管監(jiān)察大隊(duì)”。
這一合并，是城市行政管理體制改革的產(chǎn)物。國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊小軍曾撰文指出，工商、市容、城建等多部門存在多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法等弊端，城管執(zhí)法體制集中部分行政職權(quán)于一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，正好解決這一問題。
成立城管機(jī)構(gòu)，也有法律依據(jù)支持，如《行政處罰法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》等文件，也印證了城管機(jī)構(gòu)的合法性。
然而在城管實(shí)際組建過程中，卻遭遇到體制沖突的掣肘。本應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)的“城管”，卻成了事業(yè)單位。
“當(dāng)時(shí)沒人說得清，城管到底是什么，我們這些城管隊(duì)員到底是公務(wù)員，是事業(yè)編，還是參公人員？”帶著這樣不明不白的身份，羅君和其他隊(duì)員開始上街執(zhí)法。
羅君的具體工作，其實(shí)與市容監(jiān)察大隊(duì)時(shí)并沒有什么改變，查抄無照商販?zhǔn)撬闹饕ぷ鳌０凑樟_君的說法，城管的執(zhí)法并無規(guī)則可言，“按現(xiàn)在的話說，就是野蠻執(zhí)法。”
2008年，百度百科中的“城管”詞條被網(wǎng)友更改，“城管”的釋義被演繹為“①名詞：專門欺壓弱勢(shì)群體的黑社會(huì)組織。②形容詞：形容殘暴、血腥、恐怖。③動(dòng)詞：等同于打、砸、搶……”
聽到這一表述，羅君笑了：“打砸搶，以前差不多就是這么回事。”
“就是政府出錢雇了一幫挨罵的”
——站在人來人往的大街上，他發(fā)現(xiàn)自己的一身“官衣”，遠(yuǎn)沒有警察的好使
2006年8月11日下午，成為城管執(zhí)法的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，北京市海淀區(qū)城管副分隊(duì)長(zhǎng)李志強(qiáng)在對(duì)無照商販崔英杰查處時(shí)，遭遇暴力抗法，被刺中頸部而死。這是北京城管成立8年來，首位因公殉職的城管執(zhí)法人員。
崔英杰最終被判死緩，這一判罰也被媒體稱為“尷尬的正義”。正是這種尷尬，成為城管執(zhí)法從剛性轉(zhuǎn)向柔性的契機(jī)。
2008年，奧運(yùn)會(huì)將近，規(guī)范城管執(zhí)法之聲日盛，尤其是北京市開始對(duì)城管執(zhí)法提出更高要求，“文明執(zhí)法”成為流行詞。
“文明執(zhí)法”面臨新的困境，連自己算不算公務(wù)員都不清楚的羅君，發(fā)現(xiàn)自己的執(zhí)法權(quán)威日漸薄弱：暴力打砸不被允許，小販商品只能暫扣，讓小販對(duì)城管執(zhí)法開始失去恐懼感。“我們負(fù)責(zé)執(zhí)法的項(xiàng)目越來越多，從四五個(gè)大項(xiàng)，到十多個(gè)大項(xiàng)。各個(gè)部門解決不了的問題，全都轉(zhuǎn)到我們這邊來了。”
大學(xué)畢業(yè)三年的王磊，正好在改革之初加入城管隊(duì)伍。站在人來人往的大街上，他發(fā)現(xiàn)自己的一身“官衣”，遠(yuǎn)沒有警察的好使：“轟走的無照小販，你一離開他立即就會(huì)回來，回來你再轟，一來二去就會(huì)吵起來。小販、居民的矛頭全指向城管，被罵得狗血淋頭是常事。”
也正是這段時(shí)間，城管隊(duì)伍內(nèi)部開始流傳一個(gè)說法——城管是“沒娘的孩子”，另一個(gè)更直白的說法則是，“城管就是政府出錢雇了一幫挨罵的”。
“沒娘的孩子”并非妄言，楊小軍指出，在政府管理的機(jī)構(gòu)和事業(yè)中，目前沒有行業(yè)主管部門的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：一個(gè)是各地的行政(政務(wù))審批服務(wù)中心，另外一個(gè)就是城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于地方市、縣政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，省級(jí)政府和中央政府中沒有單獨(dú)的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)主管部門。可以說，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)目前屬于所謂無行業(yè)主管部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。
王磊意識(shí)到這一點(diǎn)，已經(jīng)是當(dāng)上城管一年以后的事情。“工商局上面有工商總局，住建委上面有住建部，城管上面有什么？”
2008年11月底，一場(chǎng)意外將城管的無力推向頂峰，散發(fā)小廣告的曹強(qiáng)在被天安門地區(qū)城管隊(duì)員追趕后，跳入筒子河身亡。事后，公眾開始質(zhì)疑城管執(zhí)法不當(dāng)，開始討論城管是否擁有“全力追趕”的權(quán)力。
“當(dāng)時(shí)我覺得這樣的討論很荒謬，連追趕的權(quán)力都沒有，我們干脆都待在巡邏車?yán)锼懔恕！蓖趵诘馁|(zhì)疑不無道理，據(jù)羅君回憶，事件發(fā)生后，許多城管開始消極執(zhí)法，“能不干就不干，必須干就悠著干，千萬(wàn)別惹事”；亦有很多城管隊(duì)員開始選擇逃離，尋求門路轉(zhuǎn)向其他政府機(jī)構(gòu)：“很多人轉(zhuǎn)到街道辦去了，畢竟人家那是正規(guī)機(jī)構(gòu)。”
“留不住人，城管隊(duì)員流失比較大，導(dǎo)致還在工作的人也沒什么榮譽(yù)感、成就感。”工作5年，王磊身邊許多同事都跳到其他政府部門：“很多人將城管作為一個(gè)跳板，先進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)，再謀求更好的職位。”
“先是口角，然后是互相推搡，最后變成沖突”
——同樣的問題，誰(shuí)去處理都不會(huì)有好結(jié)果，無非是城管倒霉，這些事都他們?nèi)プ隽T了
在公眾眼中，羅君、王磊的說法并無太多說服力，“暴力執(zhí)法”才是城管的代名詞。
2009年5月16日，沈陽(yáng)小販夏俊峰和妻子在馬路上擺攤被沈陽(yáng)市城管執(zhí)法人員查處，在勤務(wù)室接受處罰時(shí)，夏俊峰用隨身攜帶的切腸刀刺死城管隊(duì)員兩名，重傷一人。2011年5月9日上午，該案終審宣判，遼寧省高級(jí)法院作出刑事裁定，駁回上訴，維持原判：夏俊峰因涉嫌故意殺人罪被起訴，判處死刑。
這一案件至今仍爭(zhēng)議不斷，其焦點(diǎn)就在于夏俊峰是否遭到城管隊(duì)員威脅與毆打。雖然法院判定“被打說”屬孤證，但在公眾印象中，小販被城管毆打，才屬于社會(huì)“常態(tài)”。
2013年5月31日，延安城管隊(duì)員飛踩商販的錄像被公開，公眾對(duì)于夏俊峰案的疑慮再次被提及，有法律人士還建議法院對(duì)夏俊峰做出免死裁定。
“工作過程中，我時(shí)常都提醒自己，不要太過計(jì)較。但是人是有脾氣的，你跟小販說一次他不走，說十次他還不走，你會(huì)沒有情緒？”延安城管打人的視頻，王磊來來回回看了多次，雖然承認(rèn)城管打人“絕對(duì)有錯(cuò)”，但作為城管隊(duì)員，他卻能理解視頻中人的心態(tài)：“往往先是口角，然后是互相推搡，最后變成沖突。城管隊(duì)員顧忌自己的前途，一般還會(huì)比較冷靜。可是協(xié)管都是二十出頭的小伙子，又沒什么約束，真的很難控制。”
王磊笑言，在這個(gè)愈演愈烈的過程中，只有一個(gè)不同點(diǎn)——北京城管往往是挨打的，外地城管常常是打人的。
無論是打人還是挨打，沖突過后，問題并不能真正解決。“城管是執(zhí)法者，無照商販、蓋違建的人是違法者，就算執(zhí)法再文明，這種矛盾也是無法避免的。”王磊說。
而在楊小軍看來，這種矛盾并非因城管而起，“同樣的問題，誰(shuí)去處理都不會(huì)有好結(jié)果，無非是城管倒霉，這些事都由他們?nèi)プ隽T了。”
“拆房子抄攤，全是奪人飯碗”
——社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入城市階段，但社會(huì)規(guī)則仍處于“鄉(xiāng)村化”
“人家小商販沒生路，擺個(gè)地?cái)偅霋挈c(diǎn)錢。要不蓋個(gè)違建，想擴(kuò)充點(diǎn)面積。這些道理我們也明白。可城管干的活，就是拆人房子抄人家攤，全是奪人飯碗的事。”還有三四年就會(huì)退休，羅君并不指望局面會(huì)有所改觀。在一份《西城區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制綜合考核辦法》的文件里，執(zhí)法辦案數(shù)量還被作為城管績(jī)效考核的重要指標(biāo)。這也就意味著，只有多制造“沖突機(jī)會(huì)”，城管隊(duì)員才能完成工作任務(wù)。“我們隊(duì)里如今最常說的，就是不要因?yàn)閳?zhí)法，引起什么社會(huì)矛盾。”羅君說。
可就是這樣簡(jiǎn)單的要求，也未必能成為現(xiàn)實(shí)。6月10日，西城區(qū)真武廟四條菜市場(chǎng)門前，一位賣鴨蛋的農(nóng)民和城管執(zhí)法人員發(fā)生沖突。有網(wǎng)友質(zhì)疑城管打人，隨后西城區(qū)政府辟謠。時(shí)至今日，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視頻仍未被公布。6月16日，城管協(xié)管員在動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)被多名商販圍毆，頭部中拳，倒地不起。
矛盾的焦點(diǎn)，在于城市化進(jìn)程中的“不適應(yīng)”。楊小軍表示，社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入城市階段，但社會(huì)規(guī)則仍處于“鄉(xiāng)村化”。尤其對(duì)于進(jìn)入城市務(wù)工的人員，“城市對(duì)他們的要求很多，給予的卻很少。”
“拿地鐵站門口賣水的打個(gè)比方。老百姓有買水的需求，這是明擺著的。可你地鐵里的水，卻比小販的水貴一倍，那消費(fèi)者為何不能選擇便宜的商品？政府又為何不能提供價(jià)格低廉又便捷的服務(wù)？”政府制訂規(guī)則，城管執(zhí)行規(guī)則，而這一規(guī)則被所有人反對(duì)，到底是誰(shuí)出了問題？楊小軍認(rèn)為，改革勢(shì)在必行、迫在眉睫。“現(xiàn)在是需要政府下決心的時(shí)候了，如果制訂的規(guī)矩誰(shuí)都無法遵守，那規(guī)矩本身是否合理，就值得研究。”
本報(bào)記者 吳楠 J210 素描 宋溪
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